首页 > 新闻 > 分析│美国重创巴黎协定 中国能否接盘全球领导力真空

分析│美国重创巴黎协定 中国能否接盘全球领导力真空

民工 2017-06-02 4106 0

美东6月1日下午(北京时间6月2日凌晨),美国总统特朗普在白宫宣布退出《巴黎协定》。特朗普抨击《巴黎协定》对发达国家每年筹资1000亿美元支援发展中国家的要求,还控诉《巴黎协定》通过绿色气候基金,将美国的财富转移到了其他国家。

特朗普声称,美国将开始协商新的条款,可能重新加入《巴黎协定》,甚至寻求缔结新的气候协定;但条件是,必须“对美国公平”。

但《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处随即发布声明回应称,“巴黎协定是由194个国家签署、147个国家批准的历史性条约。因此不能基于单独一方的要求而重新谈判。”。意大利、法国、德国三国领导人也发布联合声明指出,他们坚信《巴黎协定》的条款不容修改。

作为世界温室气体排放量第一的大国,美国的退出,将显著加大实现《巴黎协定》目标的难度,甚至导致《巴黎协定》的目标无法实现;同时,这也将深刻撼动全球气候治理的框架,延缓全球气候治理的进程。

此外,美国退出《巴黎协定》,也意味着美国放弃了全球气候治理的领导权;而中国,则有可能被推上全球气候治理领导国家的位置。当前,如何回应国际社会中对中国领导作用日益升高的期待,是摆在中国气候外交棋局上的重要课题。

美国再度撕毁气候治理承诺

退出《巴黎协定》,已经是美国在20年内,第二度退出具有法律约束力的全球性气候协议。

1992年通过的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)要求各签署国自愿制定的温室气体减排指标;1997年,第一份有法律约束力的气候协议《京都议定书》出台。美国曾于1998年签署了《京都议定书》,但2001年3月,小布什政府却以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为由,宣布拒绝批准《京都议定书》。随后,加拿大、日本、澳大利亚等工业大国,也陆续跟随美国退出《京都议定书》。

在《京都议定书》框架遭到重创后,2015年12月,巴黎气候变化大会召开。《联合国气候变化框架公约》的194个缔约方,在这场会议上达成了《巴黎协定》,这是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的全球性气候协议,为2020年后全球应对气候变化的行动做出了安排。

更为难得的是,此前的国际条约大多采用“自上而下”模式,如《京都议定书》,先设定总体的减排目标,再将排放配额分配到每个国家,但具体的实施过程中效果却并不好。

而《巴黎协定》则通过“自下而上”为主的方式,让每个国家自主决定愿意承受的减排任务,各国均针对自身情况做可行性分析。这样一来,提出的目标能够达成的可能性,比传统模式要高很多。

2016年G20峰会前夕,中美两个全球最大经济体相继批准《巴黎协定》,极大推进了协定的生效和实施。目前,全球没有签署《巴黎协定》的国家,只剩下内战中的叙利亚和尼加拉瓜两个国家;但随着特朗普的最新表态,美国成为了不支持该协定的第三个国家。

巴黎协定愿景遭重创

“美国退出《巴黎协定》必然伤害国家间的合作信心,进而导致其它国家采取类似不作为的政策。”北京大学国际关系学院教授、商务部贸易与环境专家组成员张海滨告诉财新记者,美国退出《巴黎协定》,一方面容易让人联想到美国的缺席与《京都议定书》未能善终之间的联系;另一方面,因为《巴黎协定》的减排模式是以“自下而上”为主要特征,法律约束力有限。如果没有主要国家强有力的领导和示范,履约效果难以保证。

  作为全球温室气体排放量第二大、政治经济影响力最广的大国,美国的退出将出现领导力的真空;而当前欧盟受制于英国脱欧谈判和其它多重危机,在领导气候变化的问题上心有余而力不足。种种因素,皆造成《巴黎协定》履约过程中面临的“领导力赤字”问题更加严重。

资金,是《巴黎协定》履约的关键工具。张海滨说,美国的退出,大幅削减了国际气候援助资金帮助发展中国家减缓和适应气候变化的能力,也不利于《巴黎协定》目标的实现。

根据该协定“共同但有区别的责任”原则,发达国家有义务向发展中国家在减排过程中提供资金支持。而美国一直是全球环境基金的最大捐助者。

2014年,奥巴马政府承诺向绿色气候基金提供30亿美元,迄今已划拨10亿美元,占到了该基金现有资金规模(24.2亿)的40%,但这一拨款现已被特朗普政府叫停。“美国拒绝履行剩余20亿美元的注资承诺,这意味着后续其比例将会下降到6.4%左右。”张海滨说。

参与协商《巴黎协定》的中国谈判官员之一、国家发改委国家应对气候变化战略中心的国际部主任柴麒敏告诉财新记者,特朗普政府拒绝履行向发展中国家提供气候资金的支持,停止对绿色气候基金注资,可能极大挫伤全球低碳投资的信心。有统计显示,受政策不确定性影响和拖累,2016年全球清洁能源领域的总投资额,较2015年同比下降18%,绿色投资的估值和回报都受到较大影响。

此外,张海滨表示,科技能力在应对气候变化中的重要性不言而喻。他认为,美国在气候变化基础研究领域处于世界领先地位,美国国家航空航天局(NASA)的地球科学部门,在全球气候变化的数据监测和预测等领域,具有难以超越的优势。特朗普政府大幅削减攸关气候变化的基础研究经费,将对全球的气候科学研究产生不利影响,最后会影响《巴黎协定》的履约。

中国要先履行自身承诺

在巴黎气候谈判进程中,中国政府和当时的奥巴马政府共同引领谈判,贡献为大多数国家所承认。如今,特朗普政府突然放弃美国在全球气候治理中的领导权,让世界的眼光更加聚焦中国。接下来,中国有可能被全球舆论推到全球气候治理领导国的位置。

对此,张海滨分析,领导意味着责任,全球领导意味着全球责任。“长期以来,中国政府一直坚持用发展中国家的定位,强调贡献与国力相匹配、相适应,回避用‘领导’这个概念,定义中国在全球气候治理中的角色,避免战略透支。”

“中国无力独自填补美国留下的真空,但可扮演粘合剂和协调者的角色,”张海滨建议,中国可以积极倡导欧盟和基础四国(巴西、南非、印度、中国)集体领导,在“一带一路”建设中,加大与《巴黎协定》和《2030 年可持续发展议程》的对接程度,进一步推动南南气候合作,将美国特朗普政府消极的气候政策所产生的负面影响降至最低。

目前,中国的温室气体排放总量位居世界第一,而且尚未达峰,自身面临的减排任务十分艰巨。“中国只有切实完成自己的国际减排承诺,把自己的事情做好了,才能发挥真正的全球领导力。”张海滨表示,中国能否拥有一部高质量的《气候变化法》和一个有效运转的全国碳市场,是中国未来能否实现低碳发展战略目标、展现全球领导力的关键条件。

柴麒敏认为,中美气候变化合作成果来之不易。气候外交在过去几年里,一直是中美关系中的亮点。特朗普政府虽然实施“去气候化”政策,但在能效、天然气、洁净煤清洁大气和水资源等方面,仍能够与中国实现双赢。他认为,接下来中美两国之间在能源领域的合作可能会更务实。“没有了气候外交的名头,但很多实际工作还是一样的。”

另外,柴麒敏还表示,目前《巴黎协定》特设工作组(APA)及相关细则的谈判,是在《联合国气候变化框架公约》缔约方大会(COP)的框架下进行。这意味着,即使美国退出了《巴黎协定》,但只要美国不退出《联合国气候变化框架公约》,仍然可以在气候大会上继续维护“美国优先”的利益。在此情况下,中国作为排放大国的压力依然不容小觑,中美气候关系需要再定位。

文章来源:财新网

标签:

发表评论

◎欢迎参与讨论,请在这里发表您的看法、交流您的观点。